A las puertas de una nueva Ley Urbanística en Andalucía: La Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía (que sustituirá a la LOUA)

Actualmente nos encontramos ante la tramitación del Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía, en espera de la próxima aprobación del Proyecto de Ley. Le Ley entraría en vigor el próximo año 2019.

La nueva Ley (actual anteproyecto) parte de las premisas, según su propia exposición de motivos, de corregir las disfunciones del sistema vigente, que contempla el Plan General como un “acumulador de contenidos y determinaciones que venían a dificultar de tal manera su tramitación que la hacía tediosa; incluso para los casos mas simples”.  Continúa la exposición de motivos diciendo que “Debemos admitir que los tiempos que actualmente se requieren para poner en marcha cualquier iniciativa o actuación no son los necesarios y esperados para impulsar el desarrollo económico de nuestra Comunidad Autónoma”.

Cualquier profesional vinculado al urbanismo suscribiría esas palabras con la esperanza de que la nueva Ley venga a dar solución al problema que ella misma reconoce existente en la actualidad. Pero ¿soluciona el actual Anteproyecto estas cuestiones realmente?

Es evidente que hoy día cualquier iniciativa en materia urbanística cuenta con unos “tiempos” para su tramitación administrativa y aprobación que se dilatan enormemente, haciendo en la práctica muy difícil sacarlas adelante. Tanto la regulación normativa actual como el propio procedimiento administrativo, en la práctica, con la necesaria emisión de Informes Sectoriales que se eternizan y ante la ausencia de mecanismos de coordinación entre los órganos administrativos, nos conducen a unos procesos farragosos, tediosos y muy largos temporalmente, que hacen desistir en muchos casos a las empresas y a los particulares de impulsar cualquier iniciativa.

El Anteproyecto actual, si bien parte de la base de intentar reordenar la legislación urbanística, en algunos casos no soluciona los problemas fácticos en el campo material del urbanismo y principalmente el de los contenidos y plazos de los distintos informes sectoriales. Pero vayamos por partes y analicemos cuales son los principios rectores de la futura normativa autonómica.

Principios Fundamentales de las Ley:

La nueva norma pretende hacerse eco de lo que ya viene considerándose que será una nueva etapa del urbanismo en España, que trata de priorizar las actuaciones dentro de la ciudad ya existente frente a los nuevos crecimientos urbanísticos, los cuales quedan sensiblemente limitados.

A su vez la norma pretende simplificar la elaboración y tramitación de los instrumentos de planeamiento.

En la nueva legislación se establecen tres clases de suelo: el urbano (que gana importancia como nuevo foco sobre el que se pretenden centrar las actuaciones e iniciativas de desarrollo), el rústico (perdiéndose la actual denominación de suelo no urbanizable), y el urbanizable (que es la tipología que pierde mas protagonismo).

En efecto se priorizan las actuaciones a desarrollar sobre la ciudad ya existente, consistentes en rehabilitaciones, reutilización y reestructuración de núcleos urbanos preexistentes, antes que optar por crecimientos sobre nuevos suelos. Se pretende la renovación y regeneración de la ciudad antes que su expansión.

Por otra parte, podemos decir que la principal novedad consiste en que se establecen dos instrumentos de Planeamiento General en sustitución del actual Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU), que serán el Plan General de Ordenación Estructural y el Plan Municipal de Ordenación Urbana. Ello supone una duplicación de procedimientos en la redacción y aprobación de Planeamiento General que antes no existían, lo cual origina ciertas dudas sobre la efectiva simplificación de procedimientos que la nueva normativa proclama como objetivos prioritarios que pretende conseguir. Tengamos en cuenta las dificultades con las que se encuentran los municipios pequeños para tramitar su Planeamiento General que ahora se incrementa pasando de uno a dos Planes Generales.

Se elimina el suelo urbanizable sectorizado desde el Plan General y se establece un procedimiento para la “sectorización” del mismo con posterioridad, que cuenta con fases de formulación, avance, documento preliminar, informes sectoriales, información pública, participación ciudadana, etc., que difícilmente agilizará los procedimientos.

También se han formulado algunas críticas a la nueva Ley en ciernes por pretender un modelo urbano único e idéntico para todos los municipios, sin tener en cuenta las singularidades de los mismos, la distinta incidencia del sector en cada uno de ellos, las distintas necesidades y realidades existente y en definitiva las distintas soluciones que pueden necesitar municipios como Málaga en comparación con pequeñas poblaciones interiores, por ejemplo.

Desde una perspectiva económica y empresarial, las principales novedades que introduce la norma van orientadas a potenciar determinadas iniciativas en detrimento de otras:

  • Se propicia la generalización de actuaciones de dotación y reforma o renovación de la urbanización y ordenación en suelo urbano consolidado.
  • Se posibilita la presentación de iniciativas por agentes urbanizadores, rehabilitadores o renovadores sin propiedad de suelo y en igualdad de condiciones que ésta, tanto en suelo urbano (consolidado o no y edificado o no) como en suelo urbanizable.
  • Desaparece el suelo sectorizado desde el Planeamiento General contemplándose el suelo urbanizable como sujeto a posterior “sectorización” y circunscrito, para el uso residencial, al entorno directo de los núcleos urbanos.
  • Se potencian los principios de desarrollo sostenible, eficiencia energética y ciudad compacta con estructuras polifuncionales.
  • Se limitan nuevos crecimientos estableciendo las condiciones para los mismos, como la delimitación estricta del suelo necesario según la demanda, justificación de consumo y rentabilización, colindancia al suelo urbano de los núcleos de población preexistentes en el suelo residencial, minimización de alteraciones del terreno, etc.

Suelo Rústico

Finalmente diremos que respecto del suelo rústico se clasifican los asentamientos ya existentes en asentamiento rural (distinguiendo entre núcleo rural tradicional y hábitat rural diseminado), y asentamiento urbanístico (distinguiendo entre los asentamientos susceptibles de incorporación a la ordenación urbanística y los no susceptibles de incorporación), estableciéndose las condiciones para su posible integración en algunos casos, aunque no se soluciona el problema en gran parte de ellos.

En el suelo rústico podrán desarrollarse usos y llevarse a cabo segregaciones, obras, construcciones, instalaciones e infraestructuras conforme a los siguientes tipos de actuaciones:

a) Actuaciones ordinarias.

b) Actuaciones excepcionales.

c) Actuaciones sobre asentamientos existentes.

Dentro de estas se plantea el régimen de las actuaciones sobre los asentamientos existentes en suelo rústico. El régimen definido se desarrollará reglamentariamente y se aplicará sin perjuicio de las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado que correspondan y del régimen aplicable a las edificaciones existentes según su situación jurídica.

Se eleva a la Ley el concepto de asentamiento urbanístico, definido como el ámbito territorial que sirve de soporte a una agrupación de edificaciones, ejecutada de forma clandestina o ilegal, que genera actividades propiamente urbanas y tiene entidad suficiente como para necesitar infraestructuras, dotaciones y los servicios urbanísticos básicos especificados en el artículo 11 de esta Ley. En los asentamientos urbanísticos en suelo rústico la ordenación urbanística distinguirá entre:

1.º Los susceptibles de incorporación a la ordenación urbanística municipal por ser compatibles con el modelo territorial y urbanístico adoptado por el Plan General de Ordenación Estructural, debido a su integración con los núcleos urbanos existentes y a su nivel de consolidación.

Estos asentamientos se clasificarán en la clase y categoría que corresponda conforme a lo establecido en el Capítulo I del Título I de esta Ley, remitiéndose su ordenación al correspondiente instrumento de desarrollo.

2.º Los no susceptibles de incorporación a la ordenación urbanística por ser incompatibles con el modelo territorial y urbanístico adoptado por el Plan General de Ordenación Estructural, debido a su carácter aislado, por encontrarse en suelos destinados a dotaciones o suelos rústicos protegidos o especialmente protegidos. Estos asentamientos se delimitarán sobre la categoría de suelo rústico correspondiente, debiendo realizarse sobre cada uno de ellos una actuación de integración ambiental y paisajística, conforme a lo descrito en la Ley.

Se regula un régimen complementario del reconocimiento de asimilación al régimen de fuera de ordenación aplicable a las edificaciones aisladas de uso residencial situadas en una parcelación urbanística en suelo rústico para las que haya transcurrido el plazo para adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado.

En conclusión diremos que nos encontramos ante una próxima nueva Ley Urbanística en Andalucía que, como pasa a veces con las leyes, se fundamenta y motiva en grandes y buenos principios que la hacen necesaria pero posteriormente, en su articulado, no se termina de dar cumplimiento a las expectativas que tras la lectura de la exposición de motivos se habían originado. La visión defensiva ante el fenómeno urbanístico y la aparente dificultad insalvable de simplificar trámites, hacen que algunas voces hayan manifestado ya sus críticas al proyecto.  No obstante la práctica, como siempre, será la que determinará hasta que punto se habrán logrado los objetivos pretendidos, en que grado se ha dado respuesta a las necesidades de los ciudadanos y del importante sector económico de la construcción en nuestra Región y cuales serán las carencias en la norma que deberán ser objeto de revisiones futuras

Antonio Marín Peñas.
Departamento de Derecho Administrativo.
Socio Director de Lealtadis Abogados.