La época de grandes desarrollos urbanísticos y de especulación del suelo, dio como resultado una gran proliferación de promesas por parte de los distintos consistorios para reclasificar terrenos de naturaleza rústica en urbanizables.
Para dar forma a tales promesas, se utilizó la figura jurídica del Convenio Urbanístico, convenios que han resultado ser para muchos administrados un verdadero calvario económico, al devenir tras la crisis inmobiliaria en imposibles de materializar, produciendo efectos hasta ese momento impensables y en la mayoría de las ocasiones no advertidos, que incluso y en el peor de los casos supuso la ruina de muchos promotores.
De modo que hasta no hace mucho, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencias como la de 8 de noviembre de 2012, señalaba que los “convenios urbanísticos, incluso en los casos en que se incorporen y tramiten junto con los planes con los que guarden relación, carecen de carácter normativo”, debiendo ser considerados como “actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística”, que, por su carácter “contractual”, en ningún caso pueden suponer un “límite” a la “potestad de planeamiento”, y que además ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.
En definitiva, y con todo ello, el Alto Tribunal recordaba que a pesar de la existencia de un convenio, no podía obviarse el denominado principio de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional, que precisamente y en invocación del “ius variandi” de la Administración, es decir de la capacidad de ésta de modificar unilateralmente por razones de interés público los elementos que integran el contrato, prácticamente dejaban al administrado en una situación de completa indefensión, puesto que la Administración Local podía alargar los plazos de cumplimiento del convenio, como aún acontece en muchos casos, hasta eternizarlos.
Sin embargo, reciente Jurisprudencia en este sentido está cambiando una interpretación que eludía la obligación de los Ayuntamientos a indemnizar o devolver las cantidades entregadas en concepto de convenio urbanístico, a consecuencia de la ficción temporal que suponía para el ente local el acogerse al antedicho principio.
Así y para corregir estas situaciones, es ahora cuando con mayor frecuencia los tribunales vienen declarando la resolución de los convenios urbanísticos de planeamiento, en los casos en los que transcurrido el plazo dentro del cual la Administración local hubiera asumido el compromiso de llevar a cabo la modificación o revisión pretendida, finalmente la misma no se hubiera realizado en el plazo pactado.
Pero sin embargo, el problema realmente radica en que en la mayoría de los casos no existe plazo concreto, sustituyéndose por indefiniciones que señalaban como periodo de tiempo el de la aprobación del planeamiento general o su revisión, cuando por ejemplo actualmente y sólo en Andalucía existen más de 260 municipios sin aprobación de PGOU, número que en otras comunidades incluso es mayor.
Es decir, y aunque la resolución por incumplimiento del tiempo concretamente pactado, conlleva a la devolución de las cantidades entregadas por el administrado al no haberse producido una patrimonialización de las expectativas urbanísticas, devolución que de no llevarse a cabo, supondría un enriquecimiento injusto por parte de la Administración, sin embargo, y a consecuencia del referido ius variandi, será complicado además obtener una indemnización por responsabilidad patrimonial, o incluso una indemnización por el lucro cesante.
No obstante, hay que poner especial atención en aquellos convenios celebrados con los administrados aprovechando el inicio de los distintos procedimientos de revisión del planeamiento general en vigor, en los que en su mayoría no se estipularon una concreción del plazo en el que la Administración deba acometer la pretendida reclasificación del suelo, puesto que es en estos casos, en los que la Jurisprudencia ha evolucionado de forma más notable a favor del particular.
De modo que, si bien en un principio en estos casos se venían produciendo pronunciamientos jurisprudenciales en el sentido de no considerar incumplidos este tipo de convenios, y ello mientras que no se produjera la aprobación definitiva del planeamiento en la que sin lugar a dudas se reflejara la imposibilidad de la reclasificación pretendida. En la actualidad, la línea jurisprudencial ha cambiado en el sentido de obligar al resarcimiento a los Ayuntamientos, obligándolos a la devolución de la suma entregada a consecuencia de las exigencias económicas municipales que el consistorio para proceder a la firma del Convenio pidió en su día al administrado, más los intereses generados, siempre y cuando los terrenos en cuestión del convenio urbanístico, se encuentren paralizados desde hace varios años y no se haya argumentado en momento alguno por la Administración local, los motivos ajenos a la misma que han influido obstaculizando la aprobación del planeamiento conveniado.
La nueva línea jurisprudencial, viene a consolidar lo recogido entre otras sentencias, en la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de noviembre de 2013, cuyos fundamentos señalan, que el convenio urbanístico no es una mera declaración de intenciones sino un verdadero contrato que impone obligaciones bilaterales cuyo cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.256 del Código Civil, no puede dejarse al arbitrio de una parte.
De igual modo, hay que señalar que la nueva corriente basándose en esta sentencia, también reconoce para el administrado la restitución de ciertos gastos que se derivaran del incumplimiento, en el caso en concreto que recoge la referida sentencia, el Ayuntamiento no sólo tuvo que devolver la cantidad entregada para procurar la firma del convenio, sino que además tuvo que igualmente restituir a la promotora el precio que tuvo que pagar por un convenio de patrocinio con la empresa municipal dependiente del mismo Ayuntamiento, ya que como señala el TSJ, tal convenio no pudo responder a otra causa más que a la misma aprobación del convenio urbanístico.
En definitiva, la nueva línea jurisprudencial permite reclamar a los Ayuntamientos la devolución de las cantidades entregadas a consecuencia de la firma del convenio, con independencia de que éste tenga concretado o indefinido el tiempo en el que debe ejecutarse, así como cualquier otra contraprestación económica que el administrado pudiera acreditar que se derivara de la exigencia impuesta por el consistorio para la celebración del convenio, siempre y cuando se probara asimismo, la imposibilidad de materializar la reclasificación planteada, imposibilidad que en algunos casos es manifiesta a consecuencia de la aprobación como acontece en Andalucía de diversos Planes de Ordenación Territoriales como el (POTA) que impiden drásticamente las posibilidades de crecimiento de superficie, o bien cuando no concurriendo tal circunstancia manifiesta, sin embargo el consistorio no hubiera trasladado al administrado causa justificativa alguna para la demora de la aprobación definitiva del planeamiento o su revisión.
Pedro Mario Fernández Cabrera
Departamento de Derecho Administrativo.
Lealtadis Abogados.
