El Tribunal Supremo redefine el régimen jurídico del copago como tasa sujeta a ley y protege el derecho a una revisión plena en apelación.
La Sentencia 800/2025, de 23 de junio, dictada por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (ECLI: ES:TS:2025:2870), constituye un pronunciamiento de gran relevancia doctrinal y práctica. Por un lado, clarifica la naturaleza jurídica del copago en servicios de dependencia —calificándolo como una tasa, no como precio público—; por otro, reformula la doctrina sobre la necesidad de adhesión a la apelación en caso de sentencia favorable con fundamentos no examinados.
Ambos aspectos suponen una revisión significativa de la jurisprudencia previa y una reafirmación de los principios de reserva de ley tributaria y de tutela judicial efectiva.
El litigio surge a raíz de la impugnación de las liquidaciones mensuales que, con base en el Decreto 70/2011 de la Junta de Castilla y León, obligaban al pago de una aportación económica por la asistencia en un centro de día a un joven con un grado de discapacidad del 92% y dependencia Grado III.
La madre del afectado, actuando en su nombre, impugnó estas liquidaciones alegando la nulidad del decreto autonómico por carecer de cobertura legal, dado que imponía un copago sin respaldo en norma con rango de ley.
- Primera doctrina: El copago como tasa.
Uno de los pronunciamientos más destacados de esta sentencia es el que reconoce que el copago en atención a la dependencia, en servicios esenciales, reviste la naturaleza jurídica de tasa, y ello a consecuencia de que los servicios destinados a grandes dependientes son imprescindibles para su vida privada o social, por lo que la solicitud no puede considerarse voluntaria.
Conforme al artículo 7.a) LOFCA, si un servicio es imprescindible o no puede prestarse por el sector privado, el ingreso exigido tiene naturaleza de tasa, no de precio público. Al tratarse de una prestación patrimonial de carácter público no tributario, se requiere norma con rango de ley para su establecimiento (art. 31.3 CE).
La Sala desautoriza así el uso del reglamento autonómico como única fuente habilitante del copago y anula el Decreto 70/2011 en la parte referida a estas prestaciones.
Por tanto, y teniendo en cuenta ambos cambios doctrinales, el impacto práctico en el ámbito jurídico-administrativo supone que se refuerza la necesidad de reserva de ley para cualquier copago o aportación obligatoria en servicios sociales esenciales. Las comunidades autónomas no podrán imponer contribuciones sin base legal expresa, so pena de nulidad.
- Segunda doctrina: Tutela judicial y adhesión en apelación
La sentencia también resuelve una cuestión procesal de profundo calado: ¿es necesario que quien ha ganado en primera instancia se adhiera a la apelación para que se examinen motivos no resueltos?
Cambio de doctrina:
Hasta ahora, prevalecía la idea de que, si una sentencia estimaba la demanda por un motivo dejando otros sin examinar, el demandante debía adherirse a la apelación para que estos motivos fueran revisados.
El Supremo revoca esta interpretación y sostiene, alineándose con el Tribunal Constitucional (STC 103/2005 y otras), que:
- Una sentencia favorable no genera perjuicio que obligue a la adhesión (art. 85.4 LJCA).
- No se puede interpretar la falta de adhesión como renuncia a los motivos imprejuzgados.
- Si la apelación de la Administración prospera, la Sala debe examinar los motivos omitidos en primera instancia antes de estimarla.
Esta interpretación garantiza el acceso pleno a la tutela judicial y supera un formalismo excesivo que dejaba sin respuesta argumentos válidamente formulados.
En definitiva, el criterio pro actione se impone frente al formalismo procedimental. Se permite a los tribunales de apelación pronunciarse sobre motivos no valorados, sin exigir adhesión si no hay perjuicio real.
La STS 800/2025 representa una doble consolidación de garantías constitucionales:
- El principio de legalidad tributaria, al proteger al administrado frente a exacciones no amparadas en ley formal.
- El derecho a una tutela judicial efectiva, al asegurar el examen íntegro del debate jurídico, incluso en apelación.
Más allá de su incidencia directa en el ámbito de la dependencia, esta sentencia marcará el rumbo de futuras controversias sobre la financiación de servicios públicos y sobre el acceso pleno a la justicia administrativa.
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Departamento de Derecho Administrativo
Pedro Mario Fernández Cabrera