La constitucionalidad de la Ley 20/21, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público según Sentencia de 22 de noviembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
El Real Decreto Ley de 6 de julio de 2021(BOE núm. 161, de 7 de julio) aprobó una serie medidas urgentes para la reducción de la temporalidad. En el trámite de convalidación de esta norma en el Congreso de los Diputados y ante la dificultad de formar una mayoría, se acordó además de la convalidación la tramitación urgente como proyecto de ley y se “ofreció” por el Gobierno una mejora a la regulación en relación con los procesos de estabilización del empleo temporal.
El RDL 14/21, en lo que se refiere a los procesos de estabilización, en su art. 2 se limitaba a seguir la línea marcada por Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. Es decir, que se limitaba a autorizar una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal “que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.” Por lo que se refiere al proceso selectivo a convocar, el RDL establecía que “el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate”. Nada nuevo, porque los procesos convocados al amparo de las leyes citadas eran precisamente con el sistema de concurso-oposición, en los que ya se venía incluyendo una valoración de los méritos en la fase de concurso análoga a la entonces establecida en el RDL. Y ese mantenimiento de la situación en los procesos de estabilización no satisfacía a determinados grupos políticos ni a otras muchas personas que con diversos argumentos sostenía y sostienen que esta regulación para la adquisición de la fijeza no respondía en modo alguno a las asociaciones de estabilidad de los empleados públicos temporales ni se atenía al Derecho de la UE.
Así las cosas, la Ley 20/21, de 28 de diciembre, acoge dos medidas favorables al personal temporal con expectativas de fijeza. Por un lado, el concurso-oposición que se preveía en el art. 2 del RDL 14/21, podrá ser ahora regulado por las Administraciones convocantes de modo que no sean eliminatorios “los ejercicios en la fase de oposición”. Por otro, en la Disposición adicional 6ª, con la rúbrica “convocatoria excepcional de estabilización de empleo de larga duración”, se dispone que las Administraciones públicas convocarán con carácter excepcional y por el sistema de concurso oposición aquellas plazas que, entre otras cosas, “hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016”.
En un principio se quiso entender que esta última decisión de la Ley 20/21 implicaba la automática conversión en personal fijo de la Administración a aquellos empleados temporales que prestaran servicios desde antes de la fecha señalada. Luego se comprendió, como no podía ser de otro modo, que todo pasaba por la superación de un proceso selectivo en los términos indicados, pero que tal cuestión no planteaba problema alguno. Luego hubo que pensar como se relacionaban este proceso de concurso de méritos con los concursos-oposición del art. 2 de la Ley 20/21 que se convocarán en su día. Y finalmente se tiene que dilucidar cómo se relacionan los procesos del art. 2 y DA 6ª de la Ley 20/21 con los procesos de estabilización convocados al amparo de las Leyes 2/2017 y 6/2018. Y esto no viene claramente en la Ley 20/21.
La importancia de esto último era crucial para las aspiraciones de estabilización de muchas personas con trabajo temporal en la Administración. La cuestión es sencilla y responde a la imprevisión: la reducción de la temporalidad en el empleo público se inicia con las citadas Leyes 2/2017 y 6/2018, que dan lugar a una importante convocatoria de plazas por el sistema de concurso-oposición. Plazas que, una vez incluidas en las convocatorias, quedan afectas al desarrollo y culminación de los procesos de acceso. Muchos de esos procesos a la fecha de este artículo no se han terminado, siguen en curso. Una vez publicada la Ley 20/21 se cuestionó que esos procesos de acceso no se suspendieran en atención al carácter imperativo de la DA 6ª, que obliga a convocar por el sistema de concurso de méritos las plazas que se indican. Lo cierto es que los procesos de estabilización convocados antes de la vigencia de la Ley 20/21 detraen un gran número de plazas susceptibles de ser objeto del concurso de méritos. La cuestión es que se ha puesto como última vía de acceso a la condición de fijo la que debería haber sido la primera, el concurso de méritos. Y se ha puesto en último lugar por una cuestión coyuntural: la convalidación del RDL 14/21 dio lugar a que se tuviera que poner encima de la mesa lo que por su relevancia, excepcionalidad y trascendencia debía haber sido objeto de un estudio reposado.
La autorización a convocar por todas las Administraciones públicas un concurso de méritos para el acceso a la condición de funcionario de carrera o personal laboral fijo no tiene casi precedentes y los que se quieren traer a colación fueron muy limitados y sectoriales, atendiendo a determinadas circunstancias históricas ya irrepetibles como es la puesta en funcionamiento de las Administraciones autonómicas y locales tras la Constitución del 1978. Una autorización como la de la DA 6ª Ley 20/21 por su trascendencia debería haber sido objeto de un detallado estudio que diera lugar a una regulación que no se limitara a dos párrafos. Y al hablar de la trascendencia de la ley nos referimos a los efectos que tenga en las aspiraciones de estabilidad de muchísimas personas, que son principalmente las que tienen derecho a una buena regulación normativa que evite los perjuicios que la improvisación puede dar lugar en su día.
La motivación de la Ley en lo que se refiere a la DA 6ª y el concurso de méritos deja mucho que desear, limitándose a traer estereotipada la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a las pruebas restringidas de acceso a la función pública. Y, la verdad, nos esperábamos lo peor, es decir, la anulación por los tribunales de los concursos de méritos. No obstante, por ahora no es así. Es el caso de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de noviembre de 2023. Lo relevante de esta sentencia es que declara la inexistencia de dudas sobre la constitucionalidad de la Ley 20/21 en atención a la forma en que se ha convocó por la Junta de Andalucía el concurso de méritos para la estabilización del empleo temporal. Y lo hace con cita de la Sentencia de 20 de julio de 2023 de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo en el recurso: 695/2022, que acepta el fundamento y la finalidad legítima de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de reducir la temporalidad en el empleo público, cuando motiva lo siguiente en el fundamento de derecho cuarto: “La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, tiene justificación en la necesidad de elaborar una solución jurídica y práctica a la situación del personal temporal de larga duración. El objetivo es poner fin a la temporalidad del elevado número de empleados temporales de la Junta de Extremadura, habilitando un único procedimiento extraordinario de selección y dentro del ejercicio de la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración es ella la que decide la valoración de los méritos, teniendo justificación legal el que la experiencia previa de los empleados temporales de la propia Administración tengan, en este procedimiento excepcional, mayor peso que la experiencia de los funcionarios de carrera de otras Administraciones que no se encuentran en la situación de precariedad que implica el empleo temporal y no disponen de la misma experiencia en relación a las competencias, previsiones y funciones de los puestos de trabajo de la organización administrativa de la Junta de Extremadura al no poder equipararse automáticamente el puesto de Arquitecto del Ayuntamiento de Montijo con los de Arquitectos de la Junta de Extremadura.”
En definitiva, y por ahora, puede darse por superada la prueba de constitucionalidad de los procedimientos de acceso a la función pública por la vía del concurso de méritos convocados al amparo de la DA 6ª Ley 20/21 pues, como dice la STSJ Andalucía que se ha citado: “En definitiva, el sistema selectivo de concurso viene sustentado en la ley 20/2021, la cual no incurre en inconstitucionalidad. Su intención es reducir considerablemente la temporalidad del empleo público y, para ello, pone en marcha una convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración en los términos previstos en la Disposición adicional sexta. La finalidad del procedimiento de estabilización del empleo temporal de larga duración no es constitucionalmente ilegítima al tratarse de una convocatoria excepcional, que se realizará por una sola vez y que afecta a las plazas ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016, es decir, que se refiere a personal temporal de larga duración de manera ininterrumpida”.
En LEALTADIS ABOGADOS disponemos de un equipo de profesionales especializados para resolver cualquier duda.
Departamento de Derecho Administrativo.
José María Campos Daroca.